Les mutations de la communication publique : une nouvelle forme de gouvernance ?

Publié le vendredi - 30 janvier 2015

Le 20 janvier 2015, Pina Lalli, professeure à l’Université de Bologne, est intervenue dans le cadre du cours Communication gouvernementale comparée. Son intervention a porté dans un premier temps sur les acteurs et les moyens de communication dans les systèmes de santé publique, et dans un deuxième temps sur l’open data et ses conséquences.

La communication au sein des systèmes de santé publique

Le système de santé est national en Italie, mais il a la particularité d’être régi par les régions, dans lesquelles s’organisent des services publics territoriaux sous la dénomination d’entreprises de santé locale, chacun avec un directeur général nommé par la Région. En principe, la loi italienne, en matière de communication publique, précise que tous les établissements publics possèdent un service de communication comprenant un bureau de relations publiques, avec un directeur diplômé de communication, et un bureau de presse avec un directeur possédant la carte de journaliste. Cette même loi propose une troisième figure: le porte-parole, qui serait une personne répondant directement à la direction du service voire à l’élu dans le cas d’institutions politiques, et dont on ne précise pas la nature de la formation. Cependant, concernant les services de santé territoriaux il est très rare de trouver cette même organisation de la fonction de communication publique. En effet, il est plus fréquent de trouver un journaliste responsable du bureau de presse, en général nommé par le directeur ; un responsable d’un bureau de relations publiques, et un service de communication voire de promotion de la santé s’occupant principalement des campagnes.

La communication réalisée autour du domaine de la santé publique produit principalement des messages permettant la distinction entre ce qui est sain ou non pour la santé. Selon Pina Lalli, cette vision se révèle simplifiée et normative car la vérité ne dépend pas de la légitimité de la connaissance médicale. Il faudrait d’autre part davantage affiner le ciblage des individus, pendant la réalisation des campagnes publicitaires de santé publique.

Par exemple, la dernière publicité préventive sur l’alcool est relative à la sécurité routière, ce qui introduit une certaine ambivalence : l’alcool serait réellement dangereux seulement lors de la prise du volant. Ainsi, ces campagnes de communication visent à faire changer les comportements des citoyens, et se fondent sur des attitudes normatives. Or, tous les individus ne se comportent pas de la même façon, et n’ont pas la même culture ni la même existence personnelle.

« Société de l’information et de la communication » : de nouveaux types de citoyens ? De nouvelles différences ?

Pina Lalli s’est interrogée sur les questions relatives aux changements des comportements des citoyens liés à la communication. En effet, notre société dite « de communication » bouleverserait les pratiques des communicants envers les citoyens, et celles des citoyens envers les sources d’informations dorénavant multipliées.

Aujourd’hui, de nouvelles techniques de communication s’installent au sein du marketing, qui s’intéresse particulièrement au changement du consommateur, le plaçant au centre de la stratégie. Ainsi, le marketing s’attache à accroître son attention à l’égard des tendances culturelles et des valeurs des groupes sociaux dans une perspective de meilleur ciblage du consommateur.
Par ailleurs, le citoyen adopterait un nouveau comportement à l’égard de la nouvelle multiplication d’information. Il serait davantage critique, mais serait parfois en difficulté pour trouver la meilleure source d’information face à cette fragmentation.

La fragmentation des sources d’informations et l’ouverture des données est un réel enjeu qui permet le contrôle croisé de l’authenticité d’une information par la reconnaissance des internautes. Pina Lalli pointe qu’il y a donc de nouveaux citoyens, mais aussi de nouvelles élites, qui ne sont pas forcément des journalistes ni des professionnels. Cette collectivité de nouveaux citoyens participe par exemple à la croissance de Linux, ou encore de Wikipédia. Ainsi, il n’y aurait plus deux pôles (producteurs d’information et consommateurs d’information) mais plusieurs pôles interdépendants, plusieurs producteurs d’informations, et un rôle croissant des intermédiaires. Pour illustrer cela, certaines études montrent que les organismes qui influencent le plus fortement l’agenda setting sont les médias sociaux, comme twitter.

Ainsi, le web permettrait la création de nouvelles relations. Par exemple, la ville de Bologne ainsi que d’autres villes européennes, ont eu le projet européen de réaliser une smart city, c’est-à-dire une ville développant des projets technologiques. Le projet prévoyait d’avoir une plateforme commune au sein de laquelle les développeurs auraient interagi à propos de l’Open Data afin de faciliter le quotidien des citoyens. Cette plateforme n’a pas abouti, cependant, en mobilisant les développeurs de la ville de Bologne, un nouveau type de capital social s’est créé parmi eux. Celui-ci a permis la rencontre avec des institutions publiques comme des écoles, ce qui a abouti au développement de projets relatifs à l’accès à l’information et l’usage des nouvelles technologies de communication. Ainsi, ce projet a favorisé la production d’un capital social permettant l’augmentation de la puissance des liens à l’intérieur de la communauté et favorisant le networking avec d’autres groupes.

Photo.pina.lalli

 

Le passage de la notion de « gouvernement » à celle de « gouvernance »

Pina Lalli a poursuit son intervention sur l’Open data engendré par cette nouvelle société de l’information et de la communication, tout en introduisant la notion de gouvernance.

Selon Pina Lalli, la gouvernance correspond à une décentralisation des pouvoirs, conformément à un principe de subsidiarité, qui introduit de nouvelles parties prenantes. Ces dernières sont représentées par la société civile (ONG, associations, etc) qui participent à la gouvernance. Cette décentralisation est un processus long, et doit permettre la construction de significations partagées des actions, avec un engagement réciproque des acteurs impliqués, et non se limiter à une négociation entre des intérêts privés. Ainsi, la seule condition rendant possible ce type de gouvernance est la confiance.

Or, actuellement, une crise de confiance des citoyens envers les institutions publiques se manifeste. Et ce, paradoxalement, malgré l’investissement de ces instances dans la communication publique afin, notamment, d’améliorer la relation avec le citoyen. En fait, on peut considérer que la communication politique, qui est devenue permanente et continue, contribue à cette crise de confiance. En Italie, celle-ci est renforcée par la corruption qui touche massivement le pays. Par ailleurs, l’importante circulation des données concernant le gouvernement et les institutions publiques sur internet, rend difficile un processus de gouvernance reposant sur la confiance et visant l’intérêt collectif.

Démocratie, transparence et innovation : le cas de l’open data

A cette situation de crise de confiance, que nous présente Pina Lalli, le devoir de transparence est supposé répondre. Celui-ci est relatif à la visibilité, pour l’opinion publique de ce que le gouvernement fait, et c’est en vertu de ce principe d’« accountability » que les citoyens pourront évaluer son action. Un cas précis l’illustre particulièrement : les organismes publics ont ouvert des portails d’open data, mettant à disposition des informations visant notamment à faciliter le quotidien des habitants et cette « ouverture des données publiques » prolonge l’idéal de transparence.

Cependant, Pina Lalli distingue certaines difficultés à ce devoir de transparence, notamment le contrôle encore constant du gouvernement sur la visibilité des informations. De plus, les pré-requis que requièrent la compréhension et l’exploitation de ces informations, et une possible saturation de l’ouverture des données, ne permettraient pas de répondre intégralement aux attentes de la transparence : l’évaluation du gouvernement par le citoyen et sa participation à la décision.

Ainsi, les métiers de l’information-communication ont pour finalité de contrôler la visibilité de ces informations. En effet, selon Rupert, une transparence absolue serait une illusion : le gouvernement choisit toujours la nature de sa communication. Selon lui, la transparence, processus promettant un rapport plus direct entre les gouvernants et les gouvernés, est en réalité une nouvelle forme de technocratie alimentant la méfiance des citoyens à l’égard des institutions. D’autre part, selon Aiken, la confiance serait aujourd’hui la « donnée » la plus rare et celle qui devrait être prioritairement transmise.

Comment favoriser la transparence et un type de gouvernance fondée sur la confiance dans cette situation ? Pina Lalli précise que, selon elle, la transparence s’apparente à un mythe, un idéal. En effet, le gouvernement est supposé rendre davantage les données transparentes et à améliorer l’accès des citoyens à des informations fiables. Ainsi, la mise en œuvre d’une forme de gouvernance serait permise par une meilleure écoute des gouvernants envers les citoyens, la multiplication de l’accès à l’information, l’intégration de nouveaux modèles de participation et enfin, par la création de nouvelles formes d’alliances entre le gouvernement et les citoyens. Ces conditions permettraient de reconquérir la confiance des citoyens et atteindre l’idéal de transparence.